Posted On 16. Dezember 2014 By In Bevölkerungsschutz, Führen und Leiten With 2692 Views

Der Verwaltungsstab – ein großer (Fehl-) Wurf?

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Seit der Einführung der administrativ-organisatorischen Komponente in der FwDV/DV 100  und der Veröffentlichung der ”Hinweise zur Bildung von Stäben der administrativ-organisatorischen Komponente (Verwaltungsstäbe – VwS)” des AK 5 der Innenministerkonferenz (LINK) stellt sich die Frage, wie sich dieses Führungsgremium in das Gesamtsystem der staatlichen Gefahrenabwehr eingliedert. Die Frage kann ich aufgrund führungstheoretischer Widersprüche in den Vorschriften nicht befriedigend beantworten. Auch die einschlägige Literatur (z. B.: Ehl, Somborn) hilft hier nur teilweise weiter.

Bei den Diskussionen zum Verwaltungsstab wird häufig auch die Frage diskutiert, wie die Bevölkerungsschutzbehörden mit den Polizeien zusammenarbeiten sollen. Grundsätzlich gibt es zwei Möglichkeiten: die Behörden agieren führungstechnisch getrennt und sind mittels Verbindungspersonen (im Führungs- und im Verwaltungsstab bzw. im Polizeistab) miteinander verlinkt (z. B. Deutschland) oder die Behörden bilden gemeinsame Führungsgremien, einen ”Joint Staff” (z. B. Niederlande, UK, USA).

 

Vorschriftenlage

Im Folgenden werde ich nur die Aussagen der FwDV/DV 100 und die Hinweise angeben, die ich in diesen Blog diskutieren möchte.

Aussagen der FwDV/DV 100:

1.) Die Zuständigkeit für die Gefahrenabwehr bei Großschadenslagen und Katastrophen liegt bei der politisch Gesamtverantwortlichen, sie hat zur Gefahrenabwehr sowohl Einsatz- als auch Verwaltungsmaßnahmen zu veranlassen, zu koordinieren und zu verantworten. Sie bedient sich hierzu einem Führungsstab und einem Verwaltungsstab.

2.) Administrativ-organisatorische Maßnahmen sind die Aufgaben, für die aufgrund rechtlicher Vorgaben, finanzieller Zuständigkeiten und politischer Rahmenbedingungen die Einsatzkräfte nicht zuständig sind.

Aussagen der Hinweise des AK 5:

3.) Der Verwaltungsstab ist eine besondere Organisationsform einer Behörde.

4.) Er ist dann zur Aufgabenerledigung geeignet, wenn ein über das gewöhnliche Maß hinausgehender hoher Koordinierungs- und Entscheidungsbedarf besteht.

5.) Die Leiterin ist den Mitgliedern des Stabes weisungsbefugt.

6.) Im Falle der Nutzung des Zweistabsmodells untersteht der S5 des Führungsstabes der für BuMA zuständigen Stelle im Verwaltungsstab.

7.) Zu den ständigen Mitgliedern des Stabes gehören u. a. ein entscheidungsbefugter Vertreter der Polizei.

8.) Ereignisspezifische Mitglieder sind entscheidungsbefugte Vertreter von Entitäten, die zur Ereignisbewältigung durch ihre speziellen Kenntnisse entscheidungsrelevante Informationen beitragen können.

9.) Die Zuständigkeit des Verwaltungsstabes erstreckt sich auf alle Bereiche, für die die Behörde zuständig ist.

 

Diskussion der Aussagen

A.) Aufgaben / Zuständigkeiten des Verwaltungsstabes

Punkt 1.) beschreibt, dass sich die politisch Gesamtverantwortliche bei der Veranlassung von Verwaltungsmaßnahmen einen Verwaltungsstab bedient. Unter 2.) wird diese Aussage konkretisiert. Dies sind alle Aufgaben für die die Einsatzkräfte nicht zuständig sind oder nach Ehl/Somborn die Aufgaben, die nicht im originären Zuständigkeitsbereich der Brandschutz- bzw. Hilfeleistungsgesetze [Ergänzung von mir: Rettungsdienstgesetze] liegen. Dies steht im Widerspruch zu Punkt 9.) Die Behörde (Stadt- bzw. Landkreis) ist auch für die operative Gefahrenabwehr zuständig. Umgekehrt stellt sich die Frage, wer eigentlich die Verwaltungsstabmaßnahmen wahrnimmt, solange der Verwaltungsstab nicht einsatzfähig ist (zum Beginn einer Katastrophe). Ehl/Somborn weisen diese Eilzuständigkeit dem Führungsstab und einzelnen Ämtern zu.

Fazit A: Obwohl die Aufgaben nicht eindeutig beschrieben sind, kann man zum Schluss kommen, dass der Verwaltungsstab für die gesamte Gefahrenabwehr zuständig ist.

B.) Verhältnis zum Führungsstab

Punkt 1.) besagt, dass sich die Landrätin bzw. Oberbürgermeisterin zur Aufgabenwahrnehmung zweier Gremien bedient. Aus dieser Aussage und den dargestellten Organigrammen der FwDV/DV 100 und der Hinweise lässt sich ableiten, dass beide Stäbe auf einer Ebene agieren, also keiner der beiden dem anderen vorgesetzt ist. Dies hat zur Folge, dass die politisch Gesamtverantwortliche die Arbeit der beiden Stäbe koordinieren muss, ohne dafür mit personellen Ressourcen ausgestattet zu sein. Besonders bei Differenzen zwischen den beiden Stäben ist ihre Führung gefragt.
Solch eine Regelung ist in einer Stabslinienorganisation von ”Gefahrenabwehrentitäten” (Bevölkerungsschutz, Polizeien oder Militär) eher selten. Ein berühmtes Beispiel aus der Geschichte – die US Verwaltung der amerikanischen Besatzungszone in Deutschland mit dem Office of Military Government for Germany (OMGUS) und dem Stab der US Forces European Theater (USFET) – zeigt die Vor- und Nachteile solch einer Organisationsform. (Interessierte sei Jean Edward Smith, Lucius  D. Clay – an American Life, Henry Holt & Co, 1992 empfohlen.)
Die Interpretation führt aber nun das Fazit A ad absurdum. Hinterfragt man die weiteren Aussagen, so kann man auch zu der Auffassung kommen, dass der Verwaltungsstab dem Führungsstab übergeordnet ist. Dieses Überstellungsverhältnis wird in 6.) explizit für den Bereich der Öffentlichkeitsarbeit festgelegt. Der S5 dient danach zwei Herrn (der Leiterin des Führungsstabes und der Leiterin, die für den Bereich BuMA zuständigen Stelle). Entweder es besteht eine Matrixorganisation oder es muss gefolgert werden, dass der Verwaltungsstab  dem Führungsstab übergeordnet ist.
Auch der 4.) Punkt deutet daraufhin, dass hier ein Überstellungsverhältnis besteht. Erst wenn ein über das gewöhnliche Maß hinausgehender hoher Koordinierungs- und Entscheidungsbedarf besteht, werden Aufgaben vom Verwaltungsstab wahrgenommen. Somit sind nicht die auszuführenden Aufgaben, sondern deren Umfang, Komplexität,… ausschlaggebende Kriterien für die Einberufung eines Verwaltungsstabes. Auch die Eilzuständigkeit des Führungsstabes mit einzelnen Ämtern  weist daraufhin, dass ein Überstellungsverhältnis besteht.
Diese Interpretation wird auch dadurch untermauert, dass im Verwaltungstab in der Regel die Dienstvorgesetzten (Landrätin/Oberbürgermeisterin, Dezernent, Amtsleiter) der Mitglieder des Führungsstabes berufen sind.
Bei einem Überstellungsverhältnis besteht der Bedarf der Koordinierung durch die Landrätin bzw. Oberbürgermeisterin nicht und sie kann sich auf die politischen Fragen bezüglich des Schadenereignisses konzentrieren.

Fazit B: Explizit besteht kein Überstellungsverhältnis, implizit aber schon.

 

C.) Stab einer Entität oder Gemeinsamer Stab im Sinne eines Joint Staff?

Auch hier kann man zu zwei Auffassungen gelangen. Der Verwaltungsstab ist ein Gremium einer Behörde, somit kein ”Gemeinsamer Stab“ 3.). Er koordiniert aber die Gefahrenabwehr verschiedener Entitäten 4.) und er ist ein Entscheidungsorgan der verschiedener Entitäten. Warum wird sonst gefordert, dass entscheidungsbefugte Vertreter dieser Entitäten im Verwaltungsstab vertreten sind 7.) und 8.)? Dies sehen auch Ehl/Somborn so. Somit ist er doch eher ein Gemeinsamer Stab.
Entscheidungsbefugt wäre zum Beispiel für die Polizeien der Polizeiführer und Punkt 5.) schreibt der Leiterin des Verwaltungsstabes ein Weisungsrecht gegenüber dem Polizeiführer zu. Dies dürfte in einigen Länderpolizeien und der Bundespolizei zu erheblichen Widerspruch führen, weshalb Ehl/Somborn auch ”nur noch” von einer Verbindungsperson der Polizei als Mitglied des Stabes sprechen.

Fazit C: Mit dem Verwaltungsstab wurde ein Hybrid mit Aspekten eines Behörden- und eines Gemeinsamen Stabes geschaffen.

 

Schlussbetrachtungen

Mit der Einführung des Verwaltungsstabes wurde vor 15 Jahren, meines Erachtens nach, ein erster Schritt in die richtige Richtung gegangen. Allerdings stelle ich für mich fest, dass dieser Schritt zu kurz ausfiel. Die heutigen Herausforderungen, die komplexen hochdynamischen Schadenslagen (Terroranschläge, gewalttätige Demonstrationen, Amoklagen, Cyberattacken, Ausfall der kritischen Infrastrukturen,…) können nur in einem allumfassenden Ansatz (”Comprehensive Approach”), der alle gesellschaftlichen Entitäten (Bundes-, Landes- und Kommunalbehörden, NGOs, Unternehmen, Privatpersonen) berücksichtigt, gemeistert werden; eine Erkenntnis, die u. a. zu der Einführung der Interministeriellen Koordinierungsgruppe des Bundes und der Länder auf einer anderen Ebene der Gefahrenabwehr geführt hat.

Sollte nach 15 Jahren FwDV/DV 100 nicht eine Diskussion über die Vor- und Nachteile des heutigen Führungssystems starten? Sind die Rahmenbedingung der Führung von Schadenslagen in Deutschland so verschieden zu denen in anderen Ländern? Oder ist das deutsche System doch vielleicht den Ausländischen überlegen?
Wird der betroffene Bürger es verstehen, dass die staatlichen Gefahrenabwehrbehörden in Deutschland den Weg zu gemeinsamen Stäben u. a. deshalb nicht finden, weil es immer wieder Führungskräfte gibt, die einen gemeinsamen Stab von Polizeien und Feuerwehren aufgrund von Geheimschutz oder Erfahrungen der jüngeren deutschen Geschichte als ausgeschlossen betrachten?

Um die Frage der Überschrift zu beantworten: Der Verwaltungsstab war ein erster guter Wurf. Wir sollten weitere wagen! Wobei der Weg vorgezeichnet ist: Überführung des Verwaltungsstabes in einen ”strategischen” Stab der Stadt- und Landkreise, der den operativen Stäben und diese den Taktischen vorgesetzt ist und dann Zusammenschluss der Stäbe der verschiedenen Entitäten zu einem Gemeinsamen (”Gold Level”) Stab.
Wer übrigens Angst vor einem Verwaltungsstab hat, der den operativen Einheiten übergeordnet ist, den möchte ich an das Prinzip ”Führen mit Auftrag” erinnern.

Andreas Karsten

Andreas Karsten

Andreas H. Karsten
Ministry of Interior UAE, United Arab Emirates, Strategic Advisor Department of Public Safety and Quick Intervention
Civil Expert for NATO Civil Protection Group

Geboren 1962 in Braunschweig. Ich arbeite, unterrichte und forsche seit einigen Jahren in den Bereichen Disaster Response, Entscheidungsfindung, Stabslehre und Spezielle Einsätze im Bereich des Bevölkerungsschutzes.
Seit meinem 16. Lebensjahr bin ich Mitglied der FF Braunschweig/Rautheim und seit 2004 im THW Bochum.
Nach meinem Studium der theoretischen Kernphysik an der Technischen Universität Carolina Wilhelmina zu Braunschweig absolvierte ich mein Referendariat zum höheren feuerwehrtechnischen Dienst bei der Berliner Feuerwehr. Danach arbeitete ich als Direktionsdienstbeamter bei den Berufsfeuerwehren Stuttgart und Bochum bevor ich 2006 als Lehrbereichsleiter zum BBK an die AKNZ wechselte.
Seit Mai 2014 arbeite ich für das Innenministerium der Vereinigten Arabischen Emirate.
Andreas Karsten

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